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国社区治理的思路转向:理论基础、模式创新、发展选择
作者:admin 日期:2020-10-15 15:54:07 点击:337

摘要:社区管理转向社区治理是实现社区高效运转的必然趋势,这一趋势要求管理理念实现从"管理"到"服务"的转向。实践中出现了比较有代表性的上海模式、鲁谷模式、沈阳模式、江汉模式、河池模式、上城模式,其都在创新社区治理模式方面进行了有益探索。本文以管理职能理论为依据,结合6种社区治理模式的特点及差异,分析目前制约社区治理模式创新发展的因素,认为构建高效的组织体系、提升治理主体能力和加强公益支撑是需要重点考虑的因素,吸引公众积极参与更不能忽视。为此,建议应通过"社区治理、居民参与"的方式弱化行政力量的控制程度,激发社区居民发声的愿望和提升管理主体的回声质量,以推动社区治理模式创新发展。 

关键词:社区管理;社区治理模式创新;社区治理效率;居民参与度;社区善治;国家治理体系现代化;

一、引言

提升社区治理体系和治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。实现社区治理现代化不仅需要社区工作者在治理理念、专业素养、服务意识以及工作态度等方面进行转变,尽快搭建起治理主体与治理客体间的平等对话平台,更需要创新社区治理理论,并在实践基础上对社区治理模式进行改进。社区的概念最早由滕尼斯[1]提出,他认为社区是建立在血缘、情感以及地缘基础上的充满人情味的生活共同体,趣缘网络(即因共同的兴趣、爱好等而相互交往建立起来的联系)在其间发挥着重要作用[2]。滕尼斯认为不能将“社会”等同于“社区”,社区是以理性意志、主观利益和资源选择为基础建立起来的社会共同体。马克斯·韦伯[3]认为,社会关系构建过程的本质就是“共同体化”,社会关系的调节是建立在以理性为动机的利益平衡或者利益结合基础上的。卢梭[4]认为,社会契约就是通过集体力量使得利益相关的个体结合成共同体,个体的自由在受到限制的同时能够得到更加充分的自由。因此可以说,社区是居民有限制的自由的场域空间,也是在生活场、文化场、制度场套叠基础上惯习的展露场。

在社区治理模式变化过程中,基于社区公共资源、公共空间使用权的居民冲突开始增加,维权问题逐渐凸显,传统的社区治理模式面临挑战,突如其来的“新冠”疫情更是对社区治理能力的极大考验。这就要求社区不仅要具备常规治理能力,更要具备应对突发事件的能力,因而探索合理高效的社区治理模式就成为公共管理工作者关注的重点[5]。从发达国家的社区治理发展历程看,在非政府组织、政府与企业的三足鼎立发展格局中各个主体都能受益[6],既要在高效的互动机制中推进社区治理共同体建设,同时也要强调政府在其中扮演的角色,强化政府在社区治理过程中的督查和执行功能[7]。张卫和成婧[8]研究认为,在社区治理过程中既要重视重构社会资本的作用,也要遵循“强政府—强社会”的治理模式。无论何种治理模式,其目标都是提升社区治理效率与效果,充分调动居民委员会、业主委员会和物业公司等多元治理主体的积极性,实现从“管理”到“服务”的转向,形成精细化的社区治理体系。因此,探索社区治理的不同模式并从中汲取成功经验,对社区的创新性发展具有重要的现实意义。

二、社区治理效率提升的理论依据与治理模式变迁

(一)管理职能理论:实现从“管”到“理”的转向

管理包括“管”与“理”两个层面的含义,前者强调行政力量的影响,但在信息不对称情况下,管理主体与管理客体之间的对话空间往往会被严重挤压,行政效率虽高但执行效果不佳;后者强调的是遵照事物的内在联系进行疏导,治理主体与治理客体之间因对话空间广阔而易形成发展共同体,行政效率和执行效果都会处于较高状态。在管理实践中,虽然需要强调“管”的效率,但也需要重视“理”的效果,只有将二者整合在一起才能达到预期管理目标[9]。

管理职能理论认为,治理原意为控制、引导和操纵,治理与管理存在较大差别。塞纳克伦斯[10]指出,治理是一种观念,这种观念下的政府并不完全控制一切合法权力,政府之外的其他社会组织也负责参与社会调节。托尼·鲍法德和爱尔克·劳夫勒[11]认为,治理应该包括如下几个层面的内涵:政府运用公共权力管理国家事务;公众的意愿应该得到充分考虑;参与各方需要高效互动。治理不同于一般的管理,它是国家运用行政权力对公共事务进行的管理,管理对象的范围和管理事务的级别都远高于一般管理。因此,治理涉及公共部门且着眼于协调,在很大程度上表现为过程,互动程度越高就越能够引发高效治理。社区治理在转型过程中需要遵循管理规律来拓展和完善对话空间,强化社区居民的自主管理意识,弱化管理的“强制性”、强化治理的“疏导性”,实现从“管”到“理”的转向进而达到社区善治(Community Good Governance)的目标,即政府与公民通过对公共事务进行合作管理从而实现公共利益最大化。

(二)社区治理模式变迁:从“单位办社会”转向社区治理专业化

1. 以单位为单元的管理时期。

新中国成立后到20世纪90年代初实行的是“单位管理为主+社区管理为辅”的治理模式,每个城市都是以规模较大的单位为支撑发展起来的,“单位”成为了城市发展的关键词。大多数城市居民都生活在以单位为单元的家属院中,规模较大的单位可以支撑一个或者多个街区。在以单位为单元建立起来的社区中,居民的生活秩序都由单位统一安排,这一具有时代印记的“大院管理”模式与当时“一大二公三纯”的所有制结构相关。这一时期实际上是用单位管理代替了社区管理,因此并没有形成实际意义上的社区。“大院管理”是对职工工作管理的延伸,大院内的基础设施、生活秩序、安保措施等都由单位统一安排,职工生活比较方便,社区的概念相对模糊。随着市场经济的深入发展,该管理模式不仅使单位的社会负担加重、管理成本上升,而且管理效率也在下降。这种状况客观上就要求对“单位办社会”进行根本性变革。

2. 单位与社区共同管理时期。

20世纪90年代初到21世纪初,社区治理进入了“社区管理为主+单位管理为辅”阶段。社区管理理念引入后,“单位办社会”的概念开始变得模糊,单位的很多非核心职能开始向社会转移。商品房的出现在很大程度上进一步冲破了单位与社会的隔膜,社区居民也由单位大院时期的同质化成员转为商品房社区时期的异质化成员,从单位管理转向社区管理就成为发展的必然趋势,居民对社区生存环境的要求也越来越高,因而在既有社区组织的基础上,物业公司和业委会等管理组织开始出现。这一时期虽然很多单位开始探索将大院推向社会的管理机制,“单位办社会”问题明显弱化,原先由单位承担的管理职能也有不同程度地削减,但以单位为单元的管理仍未完全退出,属于“社区管理+单位管理”的磨合阶段,计划经济体制下的大院还留有痕迹,有些单位对大院仍然投入管理成本。这一时期,社区管理在体制和机制层面不尽完善,“单位办社会”性质的大院还在不同程度上保持着既有的运作方式。

3. 社区治理占主导时期。

21世纪初社区治理开始进入“社区自治为主+行政力量指导”的发展阶段。政府的行政控制权开始退出,市场力量具有绝对话语权,来自政府的行政力量主要是为社区发展提供服务,在发展方向上进行指导。社区公众参与社区管理的愿望和力量决定着社区的发展态势。社区治理主体在城市发展的总体框架下开始构建富有特色的社区发展模式,社区治理方式开始转化为社区自治,由“政府办社区”转向“社会办社区”。20世纪末期民政部就开始在北京市西城区以及杭州市上城区构建国家级试验区,与此同时各省也开始建设省级试验区。这些试验区在运行机制、社区规模方面进行了初步探索,有些试验区还开创了社区不设街道的先河。2002年民政部在吉林省四平市召开现场观摩会,要求民政工作要以社区为平台、以社区组织为依托、以现代通讯手段为支撑,社区的发展方向是“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”,这一要求既强调了居民在社区建设中的主导角色,也强调了社区要不断提高服务质量,使社区治理真正成为“民办、民管、民受益”的非政府行为。

三、社区治理思路转向过程中的主要治理模式

(一)上海模式:政府主导下行政力量扮演核心角色

这种模式的特点是行政力量占据主导地位,社区完全在街道的管理下开展工作。新中国成立后的很长一段时间内,街道办事处虽然只是区级行政单元的派出机构,但实际上具备独立行政单元的行政权力。社区与街道整合在一起,街道依托行政职能实现资源配置开展工作,与公众的沟通不足,不能充分反映社区公共发展的要求,导致社区居民参与管理的意愿不强。这种长期形成的对传统管理模式的路径依赖使得居民等靠要思想难以转变,管理效果不理想。

(二)鲁谷模式:“三部两室一厅”形成“政府归位+市场入位+社会占位”的发展格局

北京市鲁谷社区在治理过程中形成了独具特色的“三部两室一厅”的组织结构,“三部”即党群工作部、城市管理部和社会事务部;“两室”即综合办公室和社区委员会办公室;“一厅”即居民事务服务大厅[12]。在治理实践中逐渐形成了行政主导、居民自治、社区服务、市场运作、居委建设、文化传播、组织培育等7项运行机制,通过合并关联业务精简了办事机构,提高了工作效率,公众的话语权较上海模式显著增加。社区治理中引入社会组织在很大程度上体现出了“民办、民管、民受益”的治理宗旨,居民的参与积极性明显提高。虽然行政力量高度弱化,但加强了党组织对社区治理的方向性引导,形成了“政府归位+市场入位+社会占位”的发展格局,即政府主要发挥引导作用,当好服务员;企业通过利益驱动机制提高运营效率;社会组织及其他社会力量积极发挥作用且不以盈利为目的。三方以服务社会为目标相互协作,保障了社区的服务型发展方向,使社区居民成为最大受益者。但该治理模式下“政府归位”有时会演变成“政府缺位”,从而影响了工作的快速推进。

(三)沈阳模式:“政府推动、社区自治”双轮驱动搭建社区智库平台

沈阳的社区治理在向社会化发展方面积累了很多经验,突出表现为:在政府的推动下明确社区的功能定位,政府对社区进行片区划分并对管理职责进行切片,具体事务由社区运作,充分吸收社会资源搭建智库平台。在该模式下,政府推动与社区自治成为社区治理的“双轮驱动”。政府扮演引导角色,行政力量只在宏观层面进行把控,社区自治能够充分发动居民为社区治理建言献策,从而构建社区管理智库。社区自治中干部选拔公开透明,体现出民主管理、民主监督,居民参与意识、社区文化氛围、运行机制构建、服务公众水准等方面都有了显著改善[13]。沈阳模式下居民的参与意愿远高于上海模式和鲁谷模式,社区功能定位的精准性得到提高。但这种管理模式存在责任切片过细的问题,导致处理问题程序繁杂,影响工作效率。

(四)江汉模式:“社区主导、政府支持”理顺管理秩序

武汉市江汉区施行的是“社区主导+政府支持”治理模式。社区是发展的主导者,政府根据社区发展需要给予相应支持,从根本上扭转了“政府率先推动,社区再度运行”的管理秩序[14]。与沈阳模式由政府推动有所不同,江汉模式是由社区自治组织为社区规划蓝图,虽然两种治理模式下社区居民均有较高的参与积极性,但率先发起者与跟随者即“领班”与“跟班”的角色正好相反。从运行机制层面看,江汉模式与沈阳模式具有很大的相似性,社区管理组织也是通过公开选举方式产生。其在运行过程中成立了“三会”,即社区居民代表会、社区居委会和社区议事会。社区居民代表会的成员是社区居民,履行监督职责;社区居委会是行政体制下的基层行政组织,履行管理职责;社区议事会包括部分居民代表、社区党代表、社区社会组织代表、驻社区单位代表、业主委员会代表和物业公司负责人等,履行义务职责。这种治理模式严格界定了街道、政府和社区间的关系,规范了各自的职能,并通过建章立制理顺了监督、管理、义务间的关系。可以说,江汉模式开拓了社区治理的新思路,社区治理组织在社区治理实践中具备了更多的自主权和话语权。但需要注意的是,该模式下社区自治组织在扮演“领班”角色过程中往往因能力有限而底气不足,“三会”仍然需要依托社区行政职能推进工作,彰显公众话语权的程度需要进一步加强。

(五)河池模式:“党支部、理事会、理事小组”多方协商议事

广西河池市宜州区安宁社区在治理过程中采用“社区党支部+社区理事会+理事小组”的治理模式[15],按照“地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众资源”的原则进行管理。社区党支部和理事会负责主导村务,理事小组负责处理具体事务。社区居民通过广泛参与和集体协商方式建立起各级管理机构。管理者通过“直选+海选”方式产生,代表了社区居民的意愿且选出的干部业务能力也很强。其议事机制为“党支部引领+理事会+党员+社区居民”多方协商,能够在多轮讨论中不断消除分歧并逐渐达成共识,充分反映了社区成员的意愿,居民的参与愿望不断增强,因而议事结果具有较强的公正性。但存在议事的时间过长、商讨成本过高而影响工作进度和效率的问题。

(六)上城模式:“333+X社区大服务体系”的复合型治理构架

浙江杭州上城区施行“333+X社区大服务体系”社区治理模式的初衷是“服务民生+复合治理+普惠福利”。“333”分别指3个主体、3个体系、3个载体,3个主体即“政府主体+社区主体+社会主体”,3个体系即“公共服务体系+互助服务体系+利民服务体系”,3个载体即“社区公共服务站载体+居民议事中心载体+大管家服务社载体”;“X”指与社区居民日常生活相关的吃住行游购娱健等几十个服务项目[16],该治理模式构建起了政府主导和多元主体参与的以便民利民为目标的“公共服务+公益服务+商业服务”相结合的大服务网络体系,搭建了“互动、互助、互补”复合型服务治理构架。多元主体间功能互补互助协作,通过“协作治理”营造有序发展、紧密联系的治理氛围,充分调动了社区居民参与管理的积极性,实现了社区治理体系由传统向现代的转变,居民由“要我参与”变为“我要参与”,强制性的制度约束转化为了不需要他人提醒的自觉。但这种治理模式有时会因多元主体间的信息不对称而出现矛盾,且“3个体系”的持续发展离不开财政支撑。

四、社区治理模式的差异比较与制约因素

(一)6种社区治理模式的差异比较

不同的社区治理模式都有其存在的时代背景和实践依据,每种治理模式在相应的场域空间内都已经或者正在发挥作用,但因不同治理模式下社区与政府间的关系存在一定差异使得社区在发展过程中表现出来的自主性程度也不同。表1对上述6种具有代表性的社区治理模式进行了归纳比较。

表1 6 种社区治理模式的比较     下载原表

 

注:A为上海模式,B为鲁谷模式,C为沈阳模式,D为江汉模式,E为河池模式,F为上城模式。

由表1可以看出,从主导力量体现出的政府对社区治理的控制程度来看,A模式下的行政控制程度最高,其余5种模式下的行政控制程度都相对较低,其中B、C、D、E 4种模式下政府控制程度相差不大,但D和F模式下社区居民参与热情更高。这是因为D模式下由社区治理组织发挥主导作用,F模式下构建了多元主体治理框架,二者都充分调动了居民参与管理的积极性。从居民参与程度来看,A模式下社区居民参与程度最低,其余5种模式下社区居民的参与程度都相对较高。这是因为A模式施行的是基于行政命令的自上而下的单向度管理,未能在管理者与社区居民之间构建起平等对话平台,彼此间存在严重的信息不对称问题,导致居民被动参与;其余5种治理模式在很大程度上扩展了居民话语权,降低了社区居民与治理组织间的信息不对称程度,居民愿意主动参与。从管理效率来看,因行政力量从社区治理中退出的程度不同,因而不同力量主导模式下的社区治理效率也存在较大差异,且当社区居民的参与积极性和热情很高时社区治理效果也相对较好。此外,虽然各种治理模式都强调“自治”,并且强调政府行政力量实现从“管”到“理”的转向,但是经过比较可以发现,任何一种治理模式中政府都不能完全退场,政府在期间扮演着“起搏器”和“指挥棒”的角色,尤其是在社区发展的初期阶段,政府在财政支持、人才配置和方向把控等方面都不能缺位。

(二)社区治理模式创新发展的制约因素

前文论及的多种治理模式都在不同程度上提升了社区治理效率,行政力量、居民意愿以及社会组织的力量在博弈中实现了协同治理目标,但也都存在一些问题。A模式中,政府在管理过程中存在着严重的越位问题,行政控制力量过强;B模式中,政府虽然在进行归位,但有时矫枉过正致使政府归位蜕变为政府缺位,从而影响了各项工作的顺利推进;C模式中,政府仍然存在越位问题,将责任划分过细影响了工作效率;D模式中,社区的主导权虽然得到强化,但其在履行服务职责过程中过多借助了行政手段,从而弱化了社区自治组织的“领班”职责;E模式中,多方协商议事使得工作在分解过程中因讨论周期过长导致时间成本过高,增加了无谓损失;F模式中,多元治理主体间因缺乏深度磨合造成信息不对称而出现矛盾,影响了工作的顺利推进。可见,制约社区治理模式创新发展的因素依然存在。

1. 社区自治能力不足。

能力不足阻碍了治理主体汲取经验和学习转化。大院管理被置换为社区治理不只是形式上的变化,还需要在治理机制、专业人才储备以及心理承受力等方面作好充分准备,同时社区与街道间的关系也需要留足时间进行磨合,权力下沉和责任承接之间要实现无缝对接。凯文·林奇[17]认为,在公共空间内每个个体都要受到公共规则的约束,每个人也成为其他人的监督者。从管理转向治理,说到底是行政权力与公众意愿间对话语境的重构过程,在这样的管理空间内,行为规范内化为社区居民的基本素养,行为内敛成为一种常态化的自觉。这就要求社区治理主体必须具备高水平的治理能力,使社区居民在管理转型中由“缺席”转为“在场”,由弱参与转化为强参与,政府则从“在场”转化为“弱场”,使居民在社区发展中更有社会责任感、道德感和担当意识。但由于不同社区的居民构成、发展基础、物理环境等都存在较大差异,因而异域经验不能照搬照抄,这就对治理主体的学习能力、学习态度、责任意识以及汲取能力、吸收能力、转化能力等都提出了更高要求。可见,目前社区自治能力不足是制约社区治理模式创新发展的关键。

2. 公益支撑薄弱。

志愿活动缺乏制度规范限制了公益服务蓄水池建设。前文论及的多种治理模式均显示,在支撑社区发展的多种力量中志愿者的参与程度均不够高。这与目前我国的公益组织制度发展不充分有关。公益数据联网程度不高,志愿者的公益积分不能准确再现其公益贡献,志愿者参与公益事业的激励制度也不完善。社区良好环境的建设需要依托社区、政府以及非盈利组织间的高效互动,以贮备较为雄厚的资金及智力支持。发达国家的社区治理经验表明,社区公益组织在社区治理过程中扮演着重要角色,公益志愿者通过错时服务妥善处理好个人事务与公益服务间的关系成为支撑社区自治的强劲智库。在市场经济运行机制下,社区居民功利色彩较重,异质属性也在一定程度上阻碍了居民参与公益事业的热情,熟人社会内个体交往的福报思想也潜在地影响着居民的实践活动,与自身利益关系不大的公益活动不能激发居民的参与积极性,公益服务蓄水池的体量也被挤压。可见,志愿活动的规范化、规模化程度需要进一步提升。此外,社区公益存在随意性以及非连续性问题,致使社区管理者不能持续性地安排相关工作。

五、社区治理的对策建议

强化社区自治程度和丰富社区职能是社区治理的发展趋势,实现社区治理能力现代化需要在社区组织体系、居民参与通道、志愿者培育以及提高治理本领等方面下功夫,不断推进社区建设。

(一)构建高效的组织体系

管理学理论认为,组织发展过程中已经形成了直线制、职能制、直线职能制、事业部制、矩阵制以及多维立体模式等多种相对成熟的组织结构。社区自治组织要根据社区实际情况构建与其相适应的组织体系,同时也要预留出一定的发展空间。上述几种组织结构,直线制和职能制适用于规模较小的组织,事业部制和矩阵制适合规模较大的组织,因此,直线制和职能制相对来说更符合社区的发展需要。规模较大的社区可以适当向事业部制方向发展,层次结构上可分为高层、中层、基层三级:高层管理部门负责对社区发展进行战略规划,其所规定的任务需要在分解后由中层部门完成;中层部门负责承接高层部门分解出来的任务,这些任务在一定程度上还不具备可操作性,需要中层部门将其具体化,因此在这一层级可分设安全保卫、环境卫生、教育培训等多个具体部门,每个部门都有负责人履行岗位职责,完成具体工作的安排、督促和落实;基层部门对中层部门负责,落实具体任务并保证完成。

(二)吸引社区居民积极参与

社区管理走向社区治理,不但政府方面要通过权力下沉弱化对社区发展的行政管制,社区在开展业务过程中也要尽量避免行政影响。博克斯[18]提出管理过程应以公民为本位,应该实现从“官僚中心”行政模式向“公民中心”的治理模式转向。社区自治组织应将自身定位在“服务”层面,只有融入了社区居民意愿的行政意志才能激发居民参与社区治理的意愿,因此,在社区治理场域内需要回归居民的话语表达权,让居民有力量发声并让其听到有质量的回声,在此基础上才能够实现行政力量与社区居民间高质量的互动,通过循环累积效应逐渐强化居民话语表达的自信力。社区的各项决定一定要尊重居民的意愿。只有提升服务意识,才能唤醒居民处于长期休眠状态的自觉意识,激发居民参与社区建设的热情,使社区治理成为社区公众展示管理智慧的平台。

(三)建设社区志愿者蓄水池

社区志愿者是社区发展的重要资源,其不仅包括高等院校的在读学生,也包括社会各界从业人员,后者因具有丰富的工作经验更能成为社区服务的重要支撑。社区志愿者从事公益活动完全出于强烈的社会责任感,为壮大志愿者队伍,社区需要从持久发展的角度出发,适时地向社会公布岗位,并为在相应岗位上提供公益服务的志愿者建立档案。志愿者提供公益服务虽然是无报酬劳动,但也需要明确其工作量,使之通过一定的制度设计换算为标准工作量并在全社会范围内进行比较。志愿者工作任务的量化需要由政府部门完成,社区可在公益服务网站建立账号,通过公益服务数据库对公益劳动进行详细记录,通过资质审查的单位可通过该网络数据库查阅个人的公益贡献,在扩大志愿者服务空间的同时进一步激发其参与志愿服务的积极性,使志愿者参与公益服务的社会氛围在循环累积效应中不断向好。

(四)提升社区治理主体领导能力

社区发展离不开高效的领导力,一支专业优良的领导队伍(党建队伍)能够更好地切入社区治理实践并遵循社区治理的政治逻辑和发展逻辑,在结构、内容、步骤等方面进行详细设计,保证社区治理的政治性、服务性和实用性。为提升社区治理水平,治理主体需要在信仰引领、能力引领、创新引领和氛围引领等方面下功夫。在信仰引领方面,社区党委在治理实践中要做到“讲政治有信念”,处理好公与私、是与非、正与邪的关系,充分挖掘道德、伦理、信任、互助、理解等,让自觉成为常态[19];在能力引领方面,社区治理主体要发动社区居民积极参与社区治理,将管理智慧转化为社区居民的行动;在创新引领方面,治理主体要冲破管理内卷化困境,突破既有管理秩序构建多元主体共同参与的新的管理秩序;在氛围引领方面,要基于科学治理制度剔除因博弈而造成的制度损失,营造民主的治理氛围,实现管理意志与居民意愿高度融合,变“你就是你,我就是我”为“你就是我,我就是你”。

六、对社区治理模式创新的进一步思考

(一)打造“社区主导+居民参与”的社区治理模式

社区主导、居民参与”的社区治理模式是社区自治的发展方向,这种模式可以充分调动社区居民参与社区建设的积极性,政府在社区发展过程中扮演着“服务员”角色。社区自治过程中除了成立社区自治委员会,还应设有社区居民代表委员会,由社区内能够表达居民意愿的成员担任,对社区重大事项的决策和咨询负责。非政府组织为社区发展提供智力支持,企业为社区发展提供资金支持,政府为社区发展提供政策服务,在宏观层面进行指导。由于每个社区的发展基础、限制条件不同,社区自治组织可以根据社区的具体情况作出规划,彰显社区特色。这种自下而上、高度自治的社区治理模式能将养老、助残、环保、卫生、教育等与居民居家生活联系紧密的问题在社区内部化解。

(二)定位以服务为主导的社区发展方向

社区发展要经历从管理到治理的转变,政府的思维方式也要从行政管理转向服务管理。社区管理效率与管理效果不对称以及居民参与意识的逐渐增强,要求社区管理必须尽快完成从行政管理向社区治理的转型。以服务管理为主导的社区治理理念需要在社区场域内营造服务社区居民的氛围,从居民的立场出发考虑问题,将理论解读转化为基于居民生活场景的能够解决实际问题的“药方”。这需要社区将居民生活的物理空间、制度空间、文化空间套叠,将制度场、生活场、物理场转化为社区文化场,将居民的生活场转变为治理主体的工作场,同步提升治理主体的编码能力与管理客体的解码能力,扭转社区居民在社区管理模式下“不在场”和“弱参与”的样态。

(三)厘清社区管理与社区治理的界限

社区管理与社区治理两个概念一直没有明确界限,很多情况下一直混用,所有研究都瞄准效率、效果、互动、参与等关键词。社区管理更倾向于行政,突出的是政府行政干预下自上而下的行政强制,工作虽然有效率但效果欠佳。而社区治理则倾向于自下而上的服务,强调更多的是公共服务的有效性,虽然政府与社区居民的互动不能完全脱离政府的行政强制,但更加强调社区包括居民、组织等在内的互动,通过收集信息解决问题,让政府服务更贴近社区居民。社区治理的发展方向是“协商”,作为引导者的政府是导演,作为社区治理受益者的居民是主演,只有通过科学合理的机制将管理主体的意愿转化为管理客体的实践动力,“主演”才能与“导演”合拍,社区治理作为二者共同努力的作品才能成为精品。

七、小结

社区治理需要通过制度矫正在行政意志、居民意愿与社会力量间找到平衡,实现从行政控制到服务管理的转向。管理包括“管”和“理”两层含义,社区治理需要在“理”上下功夫。上海模式、鲁谷模式、沈阳模式、江汉模式、河池模式、上城模式等都在创新社区治理模式方面进行了有益探索,但存在的问题也不能忽视,主要表现在:将政府弱场变为政府退场,多元治理主体间信息不对称,责任划分过细以及过高估计社区自治能力。因此,要不断探索如何提升社区治理水平。构建高效的组织体系、提升治理主体能力和加强公益支撑是需要重点考虑的因素,吸引公众积极参与更不能忽视。居民参与、社区主导、优化服务和厘清责任已成为提升社区治理水平的关键词。居民“不在场”和“弱参与”样态需要得到彻底改变,多元治理主体间公平对话的空间需要不断扩展,要充分激发社区居民发声的愿望并提升管理主体的回声质量,以推动社区治理组织结构的不断完善和社区治理模式的创新发展。

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