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代写法学论文
我国土壤污染治理责任责任制度研究
作者:冷琛琛 日期:2019/3/11 13:33:56 点击:

中文摘要

 

土壤受污染不但破坏生态系统,影响环境质量,还严重威胁人类身体健康。我国是农业大国,土壤是农业活动的基础要素。土壤环境在国计民生与人类的可持续发展方面发挥着不可替代的重要作用。

长期以来,我国在土壤污染治理方面所获得的成果并不十分理想。原因在于,一方面由于土壤污染的隐蔽性、滞后性与持久性,导致污染治理十分困难;另一方面我国治理技术还相对落后。我国土壤污染治理已经迫在眉睫,在落实土壤污染治理责任中,各责任主体应担负何种职责,如何履行职责,对履行义务人的监督如何进行等相关规定过于概括,需要加以细化完善。明确土壤污染治理责任是一切土壤污染治理行动的基础,也是高速有效完成治理的重要保障。明确土壤污染治理责任能有效划分责任主体,分担污染治理资金风险,快速推进我国土壤污染治理的发展。

纵观我国当前有关土壤污染治理责任的法律法规,其主要侧重于污染者及土地使用权人作为承担土壤污染治理责任主体,政府承担兜底责任。我国《土壤污染防治法》侧重于框架性、原则性的规定。面对土壤污染治理现状的复杂境遇以及未来潜在的更为棘手的治理困境,在污染者和土地使用权人责任方面,不考虑污染者行为的合法性而统一采取无过错原则加以适用,对是否尽到积极义务的污染者采用承担相同责任,都变相的将污染者主体一元化,采取一刀切的方法增加了部分污染者的责任负担,在一定程度上打击了污染者及土地使用权人治理的积极性,对土壤污染治理的长期发展造成不利影响,难以应对日益复杂的土壤污染治理现状。但政府作为环境事务的责任主体之一,在土壤污染治理领域有不可推卸的责任。在我国《土壤污染防治法》中对政府责任的规定更侧重于预防责任。政府责任的规定尚不充分,缺乏完整性。除上述责任主体外,社会主体也与土壤环境保护息息相关,是土壤污染治理主体的重要组成部分。忽视社会主体在土壤污染治理中的力量,实则削弱了其在土壤污染治理中应尽的积极义务。

 

鉴于我国土壤污染治理的多重困境,本文在了解了美国《超级基金法》和法国的土壤污染防治相关立法后,总结二者的成功经验,结合我国现阶段国情,在《土壤污染防治法》现有规定的基础上,提出几点建议:首先从构建路径方面,在现有《土壤污染防治法》的基础上尽快出台与之相配套的行政法规、规

 

章以及加强地方性立法建设,完善我国土壤污染防治法体系。其次从具体内容

 

方面,明确谁来治,在明确污染者、土地使用权人与政府责任基础上,适

 

当细化责任主体,以缓解我国现阶段土壤污染治理的多重压力;明确治什么

 

增强政府及企业对接近或可能接近污染值土壤的预治理责任,通过源头控制来

 

预防土壤污染现象的后续发生。明确怎么治,从细化土壤污染治理基金来

 

源出发,将财政资金向环境保护倾斜,加大土壤污染治理的资金投入;增强政

 

府信息公开力度,增加政府的公信力;鼓励公民以多种形式参与土壤污染治理。

 

关键词:土壤         污染治理        责任主体        责任内容

 

Abstract

 

Contaminated soil ecosystem not only affect the environment quality, is also a serious threat to human health.China is a big agricultural country. All its survival depends on strong agricultural guarantee. Soil is the most basic element of agricultural activities and plays an irreplaceable important role.Soil environment is directly related to the sustainable development of national economy and people's livelihood.

 

For a long time, the results of soil pollution control in China are not very ideal. And the reason is,on the one hand, the concealment, hysteresis and persistence of

soil pollution make it very difficult to control pollution. On the other hand, Chinese governance technology is relatively backward.Soil pollution control in China is urgent.In the implementation of the responsibility for soil pollution control,what responsibilities should each responsible subject assume and how to perform duties and the relevant regulations such as how to supervise the performance of obligor are too general,that needs to be refined.Clear responsibility for soil pollution control is the basis of all soil pollution control actions,it is also the important safeguard that high speed completes management effectively.The responsibility of soil pollution control can be divided effectively,can share the risk of pollution control funds.It can also quickly promote the development of soil pollution control in China.

 

A survey of China's current laws and regulations on the responsibility of soil pollution control,It mainly focuses on the polluter and land user as the main body of soil pollution control responsibility,the government assumes additiona lresponsibilit. -y.Soil pollution prevention and control act of China focus on the framework, principles of the provisions.Facing the complex situation of soil pollution control and the potentially more difficult situation in the future,in respect of the polluter's and the land user's liability, the principle of no-fault is applied without considering the legality of the polluter's action,the polluter that fulfills the positive obligation undertakes the same responsibility,will unify the polluter.It increases the burden of responsibility on some polluters and discourages polluters and landowners from

taking action.This will adversely affect the long-term development of soil pollution control.But the government as one of the main responsibility of environmental affairs,has an unshirkable responsibility in the field of soil pollution control.In the law of soil pollution prevention and control in China, the regulation of government responsibility focuses more on the responsibility of prevention.The regulations on government responsibility are inadequate and lack integrity."Social subject" is closely related to soil environmental protection,it is an important part of soil pollution control.Ignoring the power of "social subject" in soil pollution control will weakens its active obligation in soil pollution control.

 

In view of the multiple dilemmas of soil pollution control in China,in this paper, after understanding the superfund law of the United States and the relevant legislation of soil pollution prevention and control in France, the successful experience of both is summarized and combined with China's current situation.Based on the existing provisions of the law on the prevention and control of soil pollution, some Suggestions are put forward:The first,based on the existing soil pollution prevention and control law, administrative regulations and local legislation should be introduced as soon as possible.We will improve the soil pollution prevention and control system in China.Secondly from the concrete content aspect.Define "who will rule",specify the responsibility subject appropriately will alleviate the multiple pressure of soil pollution control in China .Define" what to treat",Enhance government and business responsibility for pre-governance of soils close to or possibly close to the threshold.Prevention of soil pollution through source control.Clarify "how to control soil pollution",start from the detailed soil pollution control fund source,increase funding for soil pollution control,expanding the scope of government information disclosure.It would increase the government's credibility.Citizens are encouraged to take part in soil pollution control in various forms.

 

Keywords: Soil Pollution control restoration Subject of responsibility Content of responsibility


 

一、导 论

 

(一)选题背景和研究意义

 

1.选题背景

 

土壤作为人类一切生产活动的基础,是整个生态圈不可缺少的一环,土壤受污染不但破坏生态系统,影响环境质量,还严重威胁人类身体健康。我国是农业大国,一切生存都依托了强大的农业保障,土壤作为农业活动的最基础要素,发挥着不可替代的重要作用。但农业生产无疑会对土壤环境造成不同程度的影响或破坏,在农业活动中长期过量使用化学制品造成土壤污染,导致耕地土壤质量严重下降。除此之外,污水渗透、工业三废肆意排放、矿业开采地废弃、垃圾无效填埋等污染的土地成几何倍数增长的这一处境令人堪忧。

 

2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》(下称《公报》)显示全国土壤污染总超标率为 16.1%工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因2016 年一则毒地开发新闻引发广泛社会关注,并迅速占领各大媒体热搜榜单,成为社会舆论的新焦点。[1]江苏省常州外国语学校近邻地区是数年前三所化工厂污染后的地块,学校建校选址则与此污染地块仅有一条公路之隔,如此情形下,500 余名在校生因污染地块中毒并严重影响身体健康。但是该毒地事件仅仅是拉响了土壤污染的警报,引起社会初步的重视,就像数年前镉大米事件在当时同样是热点新闻,但事件的后续情况及社会持续关注程度却日渐淡化。目前我国土地受污染的速度之快令人堪忧,我国土壤污染现象最为严重的区域分别是东北老工业基地,两江三角洲区域。据不完全统计,雄安新区在 2017 年一年内就接连发生九起土壤污染事件,对此,政府、社会又该如何应对此消彼长的环境污染事件呢?

 

土壤污染治理问题已经刻不容缓,面对异常严峻的土壤污染形势,我国已先后制定了多项规范性文件。这些规范性文件为我国土壤污染治理提供了重要的依据,但是它们在土壤污染治理责任方面的规定仍存在一些欠缺和不足。例如 2004 年原国家环境保护总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》,此文件并没有涉及无法找到污染者时或者污染者无能力治理污染土壤的责任划分问题;2008 年环境保护部发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》只从宏观上对全国土壤污染防治工作做出安排,但却未加以细化,导致在应对土壤污染治理中欠缺实用性。2014 年,环境保护部针对场地污染发布了《污染场地土壤修复技术导则》,《污染场地风险评估技术导则》等一系列标准用来指导污染场地的调查评估与修复检测,但在实际应用中欠缺灵活性。直至 2016 5 28 日,一个重要的规范文件——《土壤污染防治行动计划》才经由国务院发布,因其与之前颁布的水十条”“大气十条结构相仿,又被称为土十条。加强土壤污染防治与改善土壤环境质量是其首要目的同时也是必然要求,此外它还提出了土壤污染防治的总体要求和主要指标。其中,建立与完善土壤污染治理责任制度成为各界关注的焦点。但《土壤污染防治行动计划》毕竟仅仅是国务院颁布的一项规章,其立法层级有限,欠缺法律指导意义。2018 8 31 日我国正式颁布《土壤污染防治法》并定于 20191 1 日起正式施行。我国《土壤污染防治法》的颁布为当前土壤污染治理提供了有力的法律依据,填补了我国土壤污染治理方面法律的空白,但在土壤污染治理责任方面多是框架性的规定,某些方面还不够详细,因此,相关部门应尽快出台与《土壤污染防治法》相配套的行政法规规章及相符的各项工作细则,明确土壤污染各方责任并有效落实责任才是重中之重。

 

2.研究意义

 

(1)选题的理论意义

 

当前,我国在土壤污染治理责任方面有关问题的研究起步较晚,对于土壤

 

污染治理责任这一领域的研究还存在一定的局限性。同时,污染地块与疑似地

 

块不断增加,污染风险持续加剧,应该将完善土壤污染治理制度作为开展土壤

 

污染治理工作的关键。但事实上,绝大多数领域内学者将研究的关注点放在对

 

我国土壤污染防治立法整体研究上,在土壤污染治理责任这一方面开展研究较

 

晚,关注的程度也不及其它方面。我国研究土壤污染治理责任制度是近几年来

 

逐渐发展起来的,国内期刊杂志上关于土地污染治理责任论文相对较少,大多

 

是对我国构建土壤污染防治法律制度整体框架作出分析及对现存相关法律法规

 

的不足提出建议;或是通过论述外国土壤污染防治相关立法如分析美国《综合环境反应补偿与责任法》来阐释对我国的立法启示。因此,本文侧重土壤污染治理责任方面的分析研究,以弥补土壤污染治理责任相关制度研究的不足。

 

(2)选题的实践意义

 

我国《土壤污染防治法》虽然已经通过,但其更侧重于框架性和原则性规定,关于责任方面的规定还不是很具体,各地土壤污染治理条例尚未出台,或在责任制度方面尚存在某些不足,因此,此选题研究首先将为实务部门相关工作提供对策建议。第一,本研究将为立法部门制订或完善《土壤污染防治法》等法律及相关的行政法规、地方性法规等提供建议,为政府制定、实施土壤环境治理的决策提供参考和理论支撑。第二,本研究将为其它环境问题的治理提供参考。土壤污染防治属于环境治理中的一个具体门类,既有自己的特殊性,但也具有一般环境问题治理的共性。因此,本选题的研究成果也可以辐射至大气、森林等环境领域,为其它环境问题的治理提供参考和借鉴。

 

(二)国内外研究现状

 

 

1.国外研究现状

 

 

国外学界在土壤污染治理领域研究较早,取得了很多有价值的研究成果,

 

这些成果对我国土壤污染治理责任制度的研究有着一定的借鉴意义。

 

美国在土壤污染治理责任问题上已有初步成果。美国学界土壤污染防治责

 

任的研究多集中在责任主体和归责原则方面。确认责任主体是土壤污染治理的

 

基础,无法确认责任主体何谈污染治理,污染者负担是美国学界普遍认可

 

的理论。在污染责任人方面,Stefanie Sommers  在《污染场地问题:美国与加

 

拿大贷款人、业主、开发商之间的责任》一文中,认为谁污染谁治理是城市污

 

染地块治理责任的基本前提。美国哥伦比亚大学法学院 Michael B. Gerrard 

 

授的《棕色地块法律与实践》一书第二部分法律责任篇阐述美国土地污染治理

 

中的责任主体的认定,并分析了超级基金法在治理责任主体的认定上分为两部

 

分,一类是潜在责任人,另一类是美国环保署。而潜在责任人又包含所有人和

 

经营人、危险物质处置安排人、危险物质运输人以及与公司承担连带

 

责任的股东和公司成员。潜在责任人通过承担治理责任和赔偿责任两种方式实


 

现污染责任的负担。而美国环保署往往不会选择自己先动用超级基金对棕色地

 

块进行治理后再向潜在责任人追偿,而是倾向于责令潜在责任人承担治理责任,

 

对棕色地块采取清除和修复行动;或是与潜在责任人签订和解协议,由其承担

 

主要的治理责任。在此不难发现,美国土壤污染相关立法注重的是治理与利用,

 

并在不断的实际应用中完善。H.French Brown 在《 Rebirth Of CERCLA 107 Contribution Actions:New Life for PRPS That Conduct Voluntary Cleanups After

 

Aviall》中指出,有关责任方应对其行为所产生的危险物质担负拯救和治理的责

 

任并负担因此产生的费用。

 

但在是否应当严格采用溯及既往原则方面,有学者对采用严格的溯及既往

 

的原则提出质疑。例如 J.Boyd  在《工业房地产开发中环境责任对其的影响》一

 

文中指出,严格的环境责任极可能导致开发商因为害怕环境治理责任对其造成

 

的经济、名誉声望等成本负担及其他连带后果反而选择开发绿地,以及因其为

 

避免担负治理责任而造成污染地块无人治理或长期闲置的局面。[2]Jennifer R.

 

Yelin. 教授在《追溯性再论:根据 Landgraf 电影产品一案和东方企业家诉 Apfel

 

一案对美国超级基金法追溯责任制度的犯罪评价》中提到:将追溯原则彻底

 

废除是不符合实际的,理由非常明显,因为我们的政府无法全额承担清理所需

 

费用。[3]值得注意的是,美国《超级基金法》采用的规则是严格的、连带的、

 

溯及既往的原则。受益于如此严厉的归责原则,美国土壤污染治理制度使其土

 

壤污染治理效果较好

 

对于域外的其他国家,法国学界在土壤污染治理研究方面认为预防重于治

 

理。主动先行控制潜在土壤污染发生的可能性比被动承受治理的压力要小得多,

 

因此,法国将预防原则作为法国土壤污染防治的首要策略。通过对法国工业法

 

的适用,对涉及或可能涉及污染的项目加以控制,从根源上对可能发生的污染

 

进行把控,同时配合土壤污染防治的监测制度、管理制度以及风险评估制度等,

 

减轻未来污染治理的负担。法国至今尚未对土壤污染防治进行专门性立法,而

 

是通过颁布政策、指导文件以及通过适用及不断修改相关领域内法规以应对土

 

壤污染防治问题,例如工业法,废物法以及民法等。英国学界对于确认污染责

 

任人的故意准许是否采用积极认定路径有不同看法。例如 Maria Lee 在《"New

 

"Environmental Liabilities:The Purpose and Scope of the Contaminated Land Regime


 

and the Environmental Liability Directive》一文中指出在行为人明知污染物存在的

 

前提下,行为人因其放任的态度或是失职而未对污染土壤进行污染物清理与积

 

极允许应当加以区分。

 

 

2.国内研究现状

 

 

目前国内对土壤污染防治责任制度的相关问题已经进行初步研究,研究内

 

容主要体现在以下方面:

 

(1)关于土壤污染治理责任主体的研究

 

关于确定土壤污染治理责任主体方面,土壤污染因其独特的污染性质,在

 

其责任认定中必然要具体问题具体分析。第一种观点认为,在土壤污染治理责

 

任主体的确认上,某些学者认为土壤污染者、政府和土地使用权人是治理责任

 

的主体。执此种观点的学者主要有蔡守秋教授与王欢欢副教授。在教育部人文

 

社会科学研究青年基金项目生态损害赔偿制度研究中,蔡守秋教授与中山

 

大学法学院副教授王欢欢合写《完善我国土壤污染治理责任制度的思考》一文

 

中指出土壤污染治理责任主体分为污染肇因者和污染非肇因者,同时,政府作

 

为公共服务的提供者,应当与国有企业改制前的排污活动与排污活动的控制者

 

和受益者一起承担连带责任。[4]第二种观点认为,土壤污染治理的最主要责任

 

在于污染者。支持这一观点的代表学者有环境保护部固体废物管理中心胡华龙

 

主任和重庆大学可持续发展研究院院长陈德敏教授。胡华龙主任在《探索建立

 

环境污染终身责任追究制度》中指出透过多起土壤污染事件证明企业是环境

 

污染治理的主要责任人,对于污染清除企业负有不可推卸的责任,并建议在无

 

法确定污染者时或者污染者数量不定的情况下,可以通过区分土壤污染物类型

 

来查明污染者并追究土壤污染者的责任。[5]陈德敏教授在《中国土壤污染现

 

状与法律责任解读》一文中指明了研究土壤污染者法律责任对于有效控制污

 

染的重要性,并分析了国外治理土壤污染追究土壤污染者责任先进经验,在立

 

足国情的基础上借鉴外国先进经验,并具体列举了土壤污染责任应负担的责

 

任。[6]

 

除此以外,有部分学者提出不同观点,如刘晓霞和田义文合写的《我国土

 

壤污染防治法律责任构建》一文中结合我国土壤污染现状,我国土壤污染治

责任主体应分成农业用地土壤污染责任主体和工业用地土壤污染责任主体,

 

土壤污染治理的责任主体主要针对农业运营者和农业生产者,工业责任主体主

 

要针对引起土壤污染的单位及其一级责任主管和其他直接责任人员。[7]还有部分学者着重分析了政府在土壤污染治理中的作用,认为各级政府是土壤保护的主体,负有建设、管理和保护土壤的责任。造成土壤污染的因素繁杂多样,如种植业采用的过量化学制品后的残留,印染行业水污染,工业的废水废气废渣,矿业开采后废弃地物质扩散,甚至汽车尾气对相邻土壤的影响等等,因此土壤污染也是环境污染种类中最复杂的一类,土壤污染治理责任无法脱离于整体环境污染治理责任。黄德林教授在《矿区生态环境保护与治理责任机制研究》一文中对矿区的环境保护与污染治理责任划分三个层次,依次为:宏观层次的政府主体,中观层次的社会主体和微观层次的上下游企业主体。[8]如此划分的依据是按照利益相关者所属层次不同予以区分。再如王树义教授的《资源枯竭型城市环境治理之政府责任研究》一文中这样写道资源枯竭型城市中大部分是以矿产资源为主的,在纯粹追求 GDP 的浪潮下,土壤污染已然成为无法

避免之势,然而彼时开矿的排污企业此时却难寻踪迹,如此一来,政府不得不

 

担当大任成为主要责任人。[9]

 

2)关于污染治理责任归责原则的研究

 

王欢欢副教授在《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》一文中认

 

应当区别运用无过错责任和过错责任,即对实施污染行为造成危害后果的

 

污染者来说应当适用无过错责任原则,而对于未参与污染活动无污染行为无直

 

接关系的受益者来说,适用过错责任原则实为恰当。[10]同时她在与蔡守秋教

 

授合写的《完善我国土壤污染治理责任制度的思考》一文中更加明确了土壤污

 

染治理责任的归责原则应采用无过错责任为主过错责任原则为辅的归责原则。

 

蔡守秋教授和王欢欢副教授在《完善我国土壤污染治理责任制度的思考》一文

 

中分析了我国现存有关土壤污染治理责任的法律规范,我国现有国家立法对

 

土壤污染治理责任制度重视程度略微欠缺,表现出徒有强制力的法律法规却

 

不被关注或者受到强烈关注的法律法规自身不具有可操作性,而同时具备以上

 

要求,被广泛关注且同时又兼具可操作性的法律规范本身却不具有强制力

 

局面,并指出我国土壤污染治理在治理责任分配方面存在的一系列问题,同时


 

明确了我国土壤污染治理责任制度应设定污染土地得到最大程度的治理的方式

 

方法、使受害者得到充分救济,并提出我国应当尽快制定适应我国当前土壤环

 

境的土壤环境防护法,经由该法的制定从而实现构建土壤污染治理责任制度。

 

3)关于土壤污染治理责任实现方式的研究

 

土壤污染治理责任落实到实践中主要体现在两方面,支付(付费/赔偿)责

 

任与修复(整治/治理)责任,对此问题,有学者认为环境责任中可扩大社会责

 

任,例如王岚在《个体环境责任制度与环境责任社会化的互补———以土壤污

 

染修复费筹措机制为视角》提出当土壤污染的责任主体已不存在或是责任主

 

体能力难以足额承担时,可以通过环境责任社会化分摊实现资金的筹措,以弥

 

补个体责任制度之不足。[12]

 

 

(三)论文创新点与不足之处

 

1.论文的创新点

 

论文的创新点主要在于观点的创新。在现行的土壤污染责任相关立法和研

 

究中,社会主体的责任在以往的研究中常被忽视,实际上社会主体

 

污染防治上拥有巨大潜能,在责任主体中应当尤其重视社会主体的责任。

 

同时不能忽视社团组织和媒体作为社会责任中坚力量所发挥的巨大辅助作用。

 

一方面他们能够最早发现问题进行揭露,以大众媒体的力量向污染者施加压力

 

的同时,也杜绝了企业或有关部门妄图隐瞒掩饰的可能。另一方面,社区和群

 

众力量在污染治理中有着积极的意愿,他们更希望居住环境安全优良。

 

 

2.论文的不足之处

 

 

论文的不足之处主要有:第一,因自身外语水平所限,对原文资料的掌握

 

不是很充分,因此论文在关于国外研究现状的分析上较为薄弱。第二,由于自

 

身理论功底的欠缺,论文在关于土壤污染治理责任制度的理论依据等方面的论

 

证上还较为薄弱。第三,论文关于完善我国土壤污染防治责任的几点构想多着

 

于细枝末节,未从宏观上进行更好的把控,有待于在后续研究中加强。


 

二、土壤污染治理责任的相关概念界定

 

(一)土壤污染的界定

 

1.土壤污染的概念

 

土壤作为生态系统中的基础因素,是一切行为开展所不可或缺的条件,土

 

壤环境是否健康直接关乎国计民生。但是,人类社会的不合理活动却会导致土

 

壤的污染。根据 2018 8 31 日通过的《土壤污染防治法》第二条的界定,

 

土壤污染是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤,引起土壤化学、

 

物理、生物等方面特性的改变,影响土壤功能和有效利用,危害公众健康或者

 

破坏生态环境的现象。不合理的人类活动导致有害物质进入土壤,当有害物

 

质经过长期积累达到一定程度,超出土壤自身承载能力及净化能力后,就会导

 

致土壤质量及性质状态发生变化,并通过水、农作物等的传递危害到人类健康

 

及生态环境。[13]

 

2.土壤污染的特征

 

1)土壤污染具有隐蔽性

 

区别于通常意义上的水污染与大气污染,土壤污染具有隐蔽性。当水、大气出现异常,其颜色、气味随之发生明显变化,人们通过视觉、嗅觉、触觉等直观的方式就能够辨别大气、水体是否发生污染以及污染程度。土壤污染则是有毒物质进入土壤,经过层层不断渗透沉积而产生的,仅仅通过土壤的表面特征无法感知土壤状态。对于受到污染的土壤,人们很难发现污染物的存在,只有通过特殊的技术对土壤进行取样化验,观察土壤周围生态环境以及分析人体对其所受影响来判断。而此种手段具有极强的专业性与技术性,普通人无法自行检验,进而在多数情况下被忽略。职能部门对于从未显现污染的土壤自然不会主动检测化验,受到污染的土壤往往隐藏数年而不被发现。

 

2)土壤污染具有危害滞后性受制于土壤污染的隐蔽特征,污染土壤带来的危害常常呈现出滞后现象。

加上疏于对土壤污染的防范和治理,在土壤污染造成实质

 

损害之前,人们对其感知仍处于真空状态,所以从初始污染发生到损害结果出

 

现往往相距漫长的时间间隔。例如震惊全球的上世纪十大公害事件之一——“

 

山痛痛病事件1931 年骨痛病就已经在当地出现,当时并未发现引发该病的

 

原因,直至 60 年代经过医学与分析化学的长期研究才得出土壤中重金属镉超标

 

才是根源所在,而此时距日本当地开始冶炼排放重金属已过去半个世纪。此外,

 

由于土壤污染成因的特殊性,常常出现一地制造污染而异地出现污染损害,因

 

此损害事实的发生常常滞后于土壤污染的产生。

 

3)土壤污染具有持久性

 

水和大气通过扩散能够尽快稀释污染物,以减少污染持续时间,降低污染

 

的危害程度。土壤污染物的稀释只能通过土壤间隙扩散,相比于水和大气,

 

土壤的自身净化能力要薄弱许多,相反,污染物对固体的附着能力强于其他介

 

质,以及有机物的螯合作用,土壤中污染物的堆积数量和速度强于水与大气。

 

[14]例如四川省某农业产区,一次误将农药当做化肥撒入稻田,十多年过后其有毒物质含量仍居高不下,以至于该地区作物产量持续数年下降。

 4)土壤污染治理具有复杂性综合上述特征,土壤污染较之其他环境污染的防范治理更为复杂困难。水、大气受到污染时,截断污染源,通过水体与大气自身扩散与稀释能力能快速缓解受污染程度,降低污染浓度,减轻污染危害风险。当发现土壤受污染时,困于其隐蔽滞后性,此时污染伴生的危害后果已然十分严重,仅靠截断污染源已不能有效减缓污染。另外,在传统意义上的污染治理中,十年期间,水、大气通过自身净化与人为干预能够达到明显污染逆转的治理成果。但对于土壤治理,因其污染的持久性与顽固性,土壤自身净化能力远不及水体、大气的十之一二,但危害后果却又远超普通环境污染,因此,解决土壤污染问题,进行有效治理更为复杂与困难。


 

(二)土壤污染治理责任的界定

 

1.土壤污染治理责任的含义及明确责任的必要性

 

土壤污染治理责任是对环境污染治理责任的一项细化,是指当土壤的物

 

理结构或生态属性发生不利于生态系统的改变,从而在造成人身、财产以及生态

 

环境的损害时,政府、土壤污染责任人及土地使用权人等应当承担的采取清除、

 

治理等必要手段恢复土壤安全的责任。[15]

 

根据环境保护部与国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》:2005

 

4 月至 2013 12 月,全国土壤污染总超标率为 16.1%。从典型地块土壤指标

 

看,重污染企业用地土壤污染超标率为 36.3%,工业废弃地土壤污染超标为

 

34.9%,工业园区土壤污染超标率为 29.4%,固体废物集中处置处理场地土壤污

 

染超标率为 21.3%,采油区土壤污染超标率 23.6%,采矿区土壤污染超标率为

 

33.4%,污水灌溉区土壤污染超标率为 26.4%,干线公路两侧土壤污染超标率为

 

20.3%[16]由此可见,重污染企业用地、工业废弃地、矿区土壤污染最为突出,

 

是亟待解决的重点。此外,据《全国土壤污染状况调查公报》显示,我国已有近

 

十万农用地块遭受污染,结合污水灌溉区土壤超标率,除城市用地土壤污染问题

 

严重之外,农村土壤问题不容忽视。[17]本文根据《全国土壤污染状况调查公报》

 

中典型性地块土壤污染指标概括汇总出下图 2-1

 

我国土壤污染治理已经迫在眉睫,在土壤污染治理责任行动中,各行动主体

 

应担负何种职责,如何履行职责,对履行义务人的监督如何进行等方面均需要加


 以完善细化,因此,明确土壤污染治理责任是一切行动的基础,也是高速有效完

 

成治理的重要保障。明确土壤污染治理责任能有效划分责任主体,分担污染治理

 

资金风险,促使相关职能部门明确监督管理职责,落实监督管理任务,快速推进

 

我国土壤污染治理的发展。

 

 

2.土壤污染治理责任认定中存在的问题

 

 

在前期土壤污染治理中,由于在治理行动初期未充分明确责任,因此常常导致治理活动进展缓慢,治理效果不佳。

 

第一,责任承担主体不明确。在土壤污染治理实践中,由于土壤污染治理主要有治理和付费两种方式,因此在认定责任中,责任主体承担方式主要分为理责任付费责任。但在实践中常会出现一方责任主体因技术及财力所困,既难以承担治理责任又无力负担付费责任,因此土壤污染治理的重担全部归于政府。资金与技术困境成为目前困扰责任认定的主要因素。在能够明确责任人的情况下,可以确认污染地块治理资金的来源,但对于治理历史遗留污染地块、企业破产地块的资金来源,该如何确认修复资金承担者?此时,唯有依靠地方财政支出。但财政资金的来源并非只有真正污染者提供,更多的来源是普通纳税人、是没有参与污染与污染行为以及污染土地不相关的民众,在更广阔的范围中甚至是与污染危害结果弱相关或直接不相关的主体。由此我们不难发现,真正污染者实施污染危害行为却又获得收益,而未参与污染行为的公民在承担土壤污染危害风险的同时却要负担不相关资金支出,这对于无辜公民来说是否公平?

 

第二,土壤污染治理责任的实现方式不清晰。污染土壤的治理与修复依靠庞大的资金量支持。环保部发言人称,中国约有三百余万公顷的农田遭受污染,部分甚至受到严重污染,而这些污染土地的面积就相当于欧洲一个小国家的国土面积,修复治理这些污染土壤的成本高达数万亿元。在中国,凭借现有的技术水平,仅对农田污染的治理资金需求就如此巨大,预想要对全部受污染土壤修复治理,将耗费多少资金。


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