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代写法学论文
论农村集体经济组织成员资格认定及司法救济
作者:天天论文网 日期:2018/7/17 10:46:42 点击:

摘  要

农村集体经济组织成员资格认定问题(以下简称集体成员资格认定)是推进 农村各项事业改革的基础性问题,也是事关广大农村人民群众的切身权益的重大 问题。然而当前无论是在实践(包括立法、政策及司法)还是理论上都存在较大 争议。其资格的认定标准混乱,司法救济不畅通是集体成员资格认定中最为突出 的两大难题。集体经济组织设置的初衷是为了在特定区域形成人与人之间稳定的 生产生活状态,因此,集体成员资格的认定也要符合这一权益分配的目的。由此, 集体成员资格认定标准的构建应当坚持共同生产生活理念、开放性理念和不违反 禁止性规定理念。在此基础上,坚持共同生产生活标准和贡献标准相结合,并将 其上升到法律层面,从而形成裁判规范,作为指导成员资格认定司法裁判活动的 一般性规范。无救济则无权利,当前集体成员资格认定纠纷在司法实践中尚存在 不予受理的情形,相关法律依据欠缺,权利人的诉权无法得到保障。因此,应允 许权利人以集体成员资格认定纠纷为由起诉到法院,保障其权利得到司法救济。 首先,应当把集体成员资格认定纠纷确立为一个独立的“诉”,即可诉性。其次, 要将其纳入民事诉讼中去,设立集体成员资格认定纠纷这一独立民事案由,便于 当事人起诉和法院审理此类案件。最后,应当确立有限司法救济理念。在处理与 自治权关系时,应当保持司法的谦抑性,在尊重集体自治基础上对其进行必要的 司法监督,从程序和实体两个维度,对集体自治下的认定标准或约定的合法性问 题进行审查。审查之后对于其中的接纳新成员的规则加以承认,对于剥夺成员资 格的规则应当审慎对待,若此类规则违反国家禁止性法律规范,应当否定其效力。

关键词:农村集体经济组织;集体成员资格认定;共同生产生活标准;贡献 标准;司法救济

Abstract

Qualification of rural collective economic organizations members is a basic problem to promote the reform of various rural undertakings. It is also a major issue that concerns the immediate rights and interests of the broad masses of the rural people. However, at present, there is a great controversy in both practice and theory. The criteria for determining the qualifications vary, and the failure to guarantee the right to appeal is the two most prominent problems in determining the qualifications of collective members.Collective economic organizations are set up in order to create a stable state of production and life between people in specific regions. Therefor, the recognition of collective membership should also conform to the purpose of this distribution of rights and interests.This paper puts forward that the reconstruction of the criterion of collective membership qualification should adhere to the concept of joint production and life, the concept of openness and the concept of non-violation of the prohibition and punishment. On the basis of that,we should combine the common production and life standard with contribution criterion. And raise it to the legal level so that come into being a adjudication norms, which general norms governing the conduct of judicial decisions as a guide to membership determination. As the Occidental proverb says, no relief, no rights. Nowadays the application of dispute over collective membership determination often not be accepted by the judge. The reason they said that is lack of legal authority. As a result, the right of action of the right holder is not guaranteed. So the right holder shall be allowed to bring a suit to the court on the ground that the collective membership determines the dispute so that guarantee their rights to judicial remedies. First of all, the collective membership qualification dispute should be established as an independent claim, which means actionable. Secondly, it should be included in civil proceedings with the independent case of establishing a collective membership qualification dispute to make facilitating the prosecution of parties and the court?s hearing of such cases. In the end, the concept of limited judicial remedies should be established. In dealing with the relationship between judicial power and autonomy, the failure of justice should be maintained. Carry out the necessary judicial supervision on the basis of respect autonomy. From the entity and program two dimensions, review of the legality of criteria or agreements under collective autonomy. After review, the rules governing the admission of new members are recognized. The rules on the deprivation of membership should be treated with caution. If such rules violate the norms of state prohibition, they should be denied their effectiveness.

Key Words: Rural collective economic organizations; Membership identification in collective economic organizations; Standard of production and life; Contribution criterion; Judicial remedies

目录

* ^ I

ABSTRACT II

绪论 6

第一章集体成员资格认定现状及问题 9

一>立法及政策现状 9

(一) 国家层面立法现状 9

(二) 地方层面立法现状 10

(三) 政策现状 12

二、 司法现状 13

(一) 司法现状综述 13

(二) 案例统计下的司法现状 14

三、 存在的主要问题 15

(一) 集体成员资格认定标准混乱 16

(二) 集体成员资格认定纠纷司法救济不畅通 16

第二章集体成员资格认定标准的构建 17

一、 理论之争议 17

(一) 户籍说 17

(二) 法律事实说 17

(三) 生活保障说 18

(四) 综合分析说 18

二、 构建之必要性 19

(一) 弥补法律空缺 19

(二) 统一司法裁判规则 20

(三) 推进农村改革工作 20

三、 理念之构建 21

(一) 共同生产生活理念 21

(二) 开放性理念 22

(三) 不违反禁止性规定的理念 22

四、 标准之构建 23

(一) 共同生产生活标准 23

(二) 贡献标准 28

(三) 标准适用中应注意的问题 29

第三章集体成员资格认定纠纷的司法救济 31

一、 集体成员资格认定纠纷具有可诉性 31

(一) 可诉之正当性 32

(二) 可诉之必要性 33

二、 集体成员资格认定纠纷之诉的性质 33

(一) 集体经济组织己属特别法人 34

(二) 集体成员资格认定属集体的经济职能范畴 34

三、 确立有限司法救济理念 35

(一) 司法权与自治权之博弈 35

(二) 司法救济之内容 36

參吉i吾 37

参考文献 38

至夂 i射 41

攻读学位期间的研究成果 42

绪  论

一、 研究背景及意义

近年来,随着集体分配利益增多,由集体成员资格认定不清而产生的利益分 配纠纷与日倶增。谁是农村集体经济组织成员?这一原本清晰的问题随着社会的 变化逐渐变得模糊,这个问题不仅深深困扰着当前农村集体产权制度的改革者 们,也一直拷问着研究“三农”问题的学者们。历史地看,作为发展农业生产的 重要组织形式的农村集体经济组织,经历了农业互助组、初级农业生产合作社、 高级农业生产合作社等组织形式,并逐步形成了现在的组织形式,其集体资产则 是在社员的初始投入和之后的积累中逐渐形成。当时实行较为严格的户籍管理制 度,社员(也即现在所指的集体成员)身份主要就是依靠户籍加以识别。随着国 家改革开放的推进,农村全面实行家庭联产承包责任制,生产力水平的提高,促 使了农村劳动力的大力解放,直接后果就是农村劳动力的大量剩余,加上国家大 力发展市场经济,我们习惯的城乡二元体制不得不随之松动和调整,极大地带动 和推动了农村大量剩余劳动力涌入城市。进城的农村剩余劳动力,不得不改变自 己的生活方式,即由传统的“向土地讨生活”变为“向土地和城市工作讨生活” 或“仅向城市讨生活”,这就使得部分人逐渐疏远甚至逃离集体经济组织。户籍 制度的改革进一步弱化了户籍在集体成员资格认定中的准确性。在集体收益分配 逐渐增多的当下,迫切需要构建出一套合理有效的集体成员资格认定机制。

解决农村集体经济组织成员资格认定问题,是处理好当前及今后农村利益分 配纠纷和产权制度改革工作的必由之路,是享有集体经济组织内各项权利的重要 前提,攸关广大农民的切身利益。本文的研究对于实际问题的解决提供了一种思 路,有助于推动此类纠纷的解决。

二、 国内研究综述

庆幸的是,学术界已经认识到此问题的重要性和紧迫性,涌现出一批丰富的 理论研究成果。根据对成员的不同理解,主要有两种不同的观点:第一,将成员 理解为“农户”而非“自然人个体”,通过认定农户来避免因认定自然人个体而 带来的复杂和难以证据化的问题。持这一观点的代表学者为刘嫣姝i、向勇 。第 二,将成员理解为“自然人个体”,此种观点目前是学界的主流认识。基于此又存在五种不同的标准:一是户籍标准,顾名思义,充分肯定户籍的重要性且将其 作为唯一判断标准。此观点的代表学者为孟勤国。二是法律事实标准,此标准 主要是指将出生、婚姻、收养、权利义务关系等法律事实状态作为判定成员资格 的标准,代表学者如林華。二是生活保障标准,该观点认为应以是否依赖集体 土地为生活保障作为判断是否具有成员资格的标准,代表性学者如韩延斌。四 是综合分析标准,持此种观点的学者为大多数,如韩松,吴兴国,杨攀,那艳 华  。五是意思自治标准,该标准是指成员资格认定应当遵循集体与个人之间的 自由意志,不能简单根据法律事实进行认定。代表学者为侯德斌' 戴威、陈小 君n。以上观点都不无道理,但是目前依旧无法形成共识,这对于解决实际中存 在的认定问题是极为不利的,容易导致实践中的混乱。当前这些观点大都失之片 面,尽管综合分析标准综合考虑了各种因素,却未能说明不同因素在成员资格认 定中究竟起多大作用,另外可操作性也存在较大问题。基于此,本文在已有的研 究成果上,试着进一步探讨此问题,以助于促成理论界达成共识,从而更好指导 实践。

三、论文写作方法及思路

(一) 案例研究方法。通过一定的途径,将所需要的案例进行信息聚拢,筛 选有价值的信息,在所获得的样本中对每一个案例进行独立的个体研究,再在个 体研究的基础上,进行总体归纳,从而推测存在的问题。该研究方法主要用于对 现象的的分析和归纳,并得出较为真实可靠的研究结论。本文主要用于搜集集体 经济组织成员认定引发的相关诉讼纠纷案例,并对该类案例中的数据进行分类统 计,用以阐明农村集体经济组织成员认定的司法现状。

(二) 文献分析方法。全面查阅关于本题的文献资料,包括经典著作、论文、 法律法规、政策性文件以及相关司法判例。客观全面把握该领域的前沿问题和学 术走向,为本文的撰写奠定坚实的材料基础。

(三)历史研究方法。事物的发展变化都是有迹可循的,研究其现状需建立 在历史的基础之上,若拋弃其历史根源,则研究的结论没有基石来作为支撑,具 有片而性;本文对农村集体经济组织成员资格认定进行了历史的还原,深度的挖 掘了其问题的原因之所在,并分析历史因素对构建新成员资格认定规则的影响, 使新成员资格认定规则建构在历史的基础上。

四、论文创新点与不足

本文在之前的研究成果基础上进一步思考了集体成员资格认定问题,并试着 从“引与留“的思路中提出符合当前社会现状和未来发展趋势的较为合理的集体 成员资格认定标准。在此基础上,也试着探讨集体成员资格认定纠纷的司法救济 问题。本文尚存在部分内容说理性不足,民法特色分析欠缺,提出的标准尚未臻 于完善等问题。因此,论文的写作还有较大的提升空间。

第一章  集体成员资格认定现状及问题

集体成员资格认定问题早已有之,然而至今也未有明确的标准。在城镇化加 快和农村利益分配活动逐渐增多的情形下,由于集体成员资格认定标准模糊带来 的纠纷与日倶增。因此,有必要从立法及政策、司法实践等层面梳理清楚现状, 发现其中存在的主要问题,以便有针对性地提出建议,促进此类纠纷的有效解决。

一、立法及政策现状

从立法上看,对集体成员资格认定问题还尚未从国家层面进行规范,相关规 定主要体现在地方立法以及相关政策性文件中。之所以出现如此情况,这与作为 幅员辽阔的农村大国以及农村情况千差万别密切相关。从东中西部的划分来看, 由于政策惯性以及相关区位优势导致东部沿海城市农村发展较快,集体经济组织 更为壮大,改革呼声强烈;与之相对就是中西部农村发展速度相对缓慢,大量集 体经济组织成员外流,导致了农村集体经济组织涣散萎靡等种种问题。再从各地 农村传统文化差异性的角度来看,“十里不同风,百里不同俗”、“一方水土养 育一方人”,不同地域存在着不同的历史积淀和不同的文化传统,凡此种种不同, 使得与集体成员资格认定的种种法律迟迟难于出来,各种法规和政策性文件又是 零散和“千人千面”的状态,亟需重新梳理和统一规范。

(一)国家层面立法现状

农村集体所有制是我们国家的根本大法《宪法》中规定的,而集体成员是农 村集体所有制的权利人,因此就产生了集体成员资格认定问题。《宪法》中对集 体经济组织未规定太多,仅规定了集体经济组织自治的权限,并未提及“集体经 济组织成员”这一概念,具体规定更无从谈起。

《农村土地承包法》虽然对集体经济组织及成员进行了规范,但多是对集体 经济组织的管理方式,双方在土地承包方面的权利与义务,成员的承包权益保护 等角度加以规定,未涉及诸如何为集体经济组织,村委会、村民小组与集体经济 组织的联系与区别等问题,更遑论对成员资格及认定标准问题进行规范。

在《土地管理法》第四十九条中对集体经济组织所获得的土地收益或者征收 土地的补偿费用的分配作了理念性规定。该条规定,对本集体经济组织内的土地 被征收后的征收土地的补偿费用的收支状况,农村集体经济组织应当向本集体经 济组织成员公布,接受监督。此处只规定了成员对于土地补偿款享有收支状况监 督权,并没有规定集体经济组织的范围及成员如何确定,也没有规定集体成员内 部分配问题。与之相配套的《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》只对土地 补偿费归农村集体经济组织所有进行了规范,而对该补偿费用如何进行分配就未 作出规范。

(二)地方层面立法现状

地方层面关于集体成员资格认定问题大致体现在两类情形中,一种是在专门 调整集体经济组织的地方性法规或政府规章中加以规定,另一种是在地方上为实 施土地承包法而制定的具体办法中规定。

第一类专门以调整集体经济组织的规定并不多见,主要是体现在浙江、湖北、 广州三个省份。1992年7月,浙江省人大常委会制定的《浙江省村经济合作社 组织条例》对村经济合作社社员的具体标准进行了规范。该条例采取的是“一般 情形+特殊情形+集体自治”的认定方式,承认了原生产大队人员,社员子女,因 婚姻关系、收养关系或政策性移民而落户的相关人员具有社员资格;保留了军人、 在校生及服刑人员的社员资格;还提出对于履行了义务的其他人员只要经表决通 过即可拥有或者保留社员资格。湖北省人民政府于1997年1月通过的《湖北省 农村集体经济组织管理办法》中对此规定的较为简略,采“户籍+年龄”的认定 方式,规定只有年满16周岁且户口在本集体经济组织才能成为社员,这主要是 考虑到社员的劳动能力。2006年8月,广东省人民政府颁布的《广东省农村集 体经济组织管理规定》对满足“原生产队的成员+户口 +义务”,“成员子女+户 口 +义务”的有关人员认定为集体成员。除前述情形外,成员资格的取得需要满 足“户口+审查或表决”,另外规定了户口注销即丧失成员资格的情形。

第二类涉及到成员资格认定的地方法规中比较多的是为具体实施《土地承包 法》而制定的一些办法。主要有山东、安徽、福建等十多个省份。为便于比较, 本文将其相关规定的主要内容汇总到表1-1.

表1-1:地方各省、直辖市在实施《农村土地承包法》办法中关于集体成员资格相关规定

名称/公布时间

主要内容

山东省实施《农村土地承 包法》办法/2004年7月

第六条具有集体成员资格:户口 +出生/结婚/收养;户口 +其他人员+表决同意。 第七条享有土地承包经营权:服兵役人员/在校生/服刑人员。

山西省实施《土地承包 法》办法/2004年9月

第九、十、十_条享有土地承包经营权:妇女结婚,在新未取得,原不得收回; 妇女离婚或丧偶,在原或不在原生活但在新未取得承包地,原不得收回;男入 赘,在新未取得,原不得收回;家庭成员减少、子女升学、服兵役、进城务工、 在农村从事非农产业,不得收回;家庭消亡,可收回。全家迀入其他农村集体, 在新未取得,不得收,在新取得,不交,原可收回。全家迀设区市转非农户口, 收回。

安徽省实施《农村土地承 包法》办法/2005年6月

第八条具有集体成员资格:户口+出生/结婚/收养/刑满释放;户口+其他人员

 


第一章集体成员资格认定现状及问题

福建省实施《农村土地承

第二条享有土地承包经营权:户口 +出生/结婚/收养;户口 +其他人员+履行义

包法》若干问题的规定

务(有约定从其约定,约定不得违反法律法规);原户口 +大学生/服兵役/服刑

/2005年9月

人员。

海南省实施《农村土地承 包法》办法/2006年7月

第十一;条享有土地承包经营权:妇女结婚但未在新居住地取得承包地,原承包 地不得收回;离婚妇女及其子女在原居住地生活或在新居住地未取得,不得收 回。男入赘,居住地成员资格,但在新集体未取得承包地,原集体不得收回。

云南省实施《农村土地承 包法》办法/2006年7月

第十五条享有土地承包经营权:在校生/外出务工人员/服兵役/死亡、失踪人 员/婚姻人员在新未取得/妇女离婚或丧偶,在原或不在原生活但在新未取得承 包地,原不得收回。

陕西省实施《农村土地承

第八条具有集体成员资格:户口 +出生/结婚/收养/政策性移民;户口 +其他人 员+表决同意。

第九条保留土地承包经营权:全家迀小城镇+不放弃土地/服兵役/在校生/服刑

包法》办法/2006年9月

人员;妇女结婚,在新未取得,原不得收回;妇女离婚或丧偶,在原或不在原 生活但在新未取得承包地,原不得收回;男入赘,在新未取得,原不得收回。 婚后取得承包地,迀入地应告知迀出地集体。

重庆市实施《农村土地承

第九条具有集体成员资格:户口 +成员子女/婚姻收养/政策移民

包法》办法/2007年4月


江西省实施《农村土地承

第九条具有集体成员资格:户口 +出生/结婚/收养;其他人员+户口迀入+表决 同意;户口迀回+刑满释放人员/复员退伍军人/大学生;约定放弃土地承包权迀

包法》办法/2007年7月

入户口的,不承担土地上的权利及义务。

第十条享有土地承包经营权:原户口 +服兵役/在校生/服刑人员。

四川省实施《中华人民共

第八条具有集体成员资格:户口 +出生/结婚/收养;户口 +其他人员+表决同意。

和国农村土地承包法》办

第九条享有土地承包经营权:服兵役人员/在校生/户籍注销+刑满释放+返回集

法/2007年11月

体。

内蒙古自治区实施《农村

第八条享有土地承包权经营权:户口+出生/结婚/收养;户口 +实际居住+迀出 地未取得土地+没有稳定非农工作+表决同意;

土地承包法》办法/2009

第九条保留土地承包经营权的情形:全家迀入小城镇且在城镇落户;服兵役/

年7月

在校生/服刑、劳教人员。

青海省实施《农村土地承 包法》办法/2009年11月

第八条具有集体成员资格:户口 +出生/结婚/收养/政策性移民;户口 +其他人 员;在校生因学习迀出户口人员。

辽宁省实施《农村土地承

第六条享有土地承包经营权:户口 +出生/结婚/收养;其他人员+居住+履行义

包法》办法/2005年1月

务+公共积累+表决同意

通过,2010年7月修想


 

从上述地方性法规中,我们可以看出,针对集体成员资格的规定,大多数省 份的法规作出了较为细致的规定,也都基本认可了户籍、法律事实、权利义务、 集体自治在集体成员资格认定上的作用,同时从各地对待服兵役人员、在校生、 服刑人员,甚至是外出务工人员都保留其相关土地承包权利或集体成员资格,其 考量的是这些特殊人员的生活保障因素。但是,也较容易发现,各地在细节上 规定还是存在不少差异,例如有些地方对外出务工人员的土地承包权或集体资格做了规定,而有些则没有。又如在对待其他外来人员是否具有集体成员资格时, 有些省份规定了较为严格的条件,需满足户口+义务+公共积累+表决同意;而有 些地方则条件较为宽松,只需满足户口+义务+表决,甚至青海省只要求满足户口 一个条件。

综上所述,国家层面立法缺失,地方立法标准各异,导致了“同人不同命” 现象层出不穷,更为严重的是造成了集体成员资格认定标准的混乱。因此,对集 体成员资格认定标准亟待作出进一步的研究,从国家立法层面设计出合理的认定 标准。

(三)政策现状

为了推进农村集体产权制度的改革,中共中央与国务院在2016年12月颁布 了《关于稳定推进农村集体产权制度改革的意见》,作为指导和规范全国农村集 体产权制度改革的规范性文件。《意见》在集体成员资格认定问题上的导向是要 充分尊重各地实际,发挥农民民主协商精神,另外特别提出防止多数人侵害少数 人利益问题。多年以来,中央高度关注农村改革问题,但关于集体成员资格认定 问题鲜有涉及,此《意见》出台,终于将其明确规定下来并作为今后农村集体产 权改革的一项基础性工作。

根据该《意见》精神,在对农村集体经济组织成员身份进行确认时,首先, 就要以相关法律法规为依据,以尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可为理 念,综合考量农村集体经济组织成员的户籍关系、农村土地承包关系、对集体经 济组织的贡献的要素,同时,要综合平衡集体经济组织与个人等各方面的利益诉 求,从而切实厘清集体经济组织成员身份边界问题。其次,在对农村集体经济组 织成员身份认定改革试点的时候,要在群众民主协商基础上,积极探索建立健全 农村集体经济组织成员登记备案机制,从而确立出确认农村集体经济组织成员身 份的程序、标准和管理办法,推动制度建设。在制度构建时,既要考虑能得到多 数人认可,又能避免民主表决所造成的多数人对少数人的“暴政”侵犯少数人的 权益,尤其是这过程中要突出保护妇女的合法权益。最后,还要对农村集体经济 组织成员家庭今后的新增人口如何获得集体经济组织成员身份和获得相应权益 问题进行规范,探索建立起新增人口通过分享其原家庭内拥有的集体资产权益的 制度,按照集体经济组织的章程获得相应的身份和权益。

针对集体成员资格的认定问题,农业部部长的韩长赋在2017年1月作出了 相应的回答。他认为,能不能认定为集体成员要由该集体经济组织的全体成员共 同民主讨论确认,即谁是成员,农民公认。他还建议,各地可以以县域为范围, 制定出成员身份认定的指导性文件,由群众根据该文件民主决定。韩部长的回答 认识到了集体成员资格认定的重要性和紧迫性,笔者对此持肯认态度。但是对于 其提出的理念和认定思路,笔者以为需要作出相应的调整,第二章会具体展开论 述,在此不加以赘述。

二、司法现状

(一)司法现状综述

如前所述,国家立法层面没有对集体成员资格的认定问题设置统一规范,其 直接后果就是,在司法实践中,人民法院对此类集体成员资格认定的纠纷是否受 理以及受理后如何裁判全靠法官行使自由裁量权来完成。在案件受理阶段,有的 法院就以该类案件不属于法院的管辖范围,应当由村民通过民主决议方式确认, 司法不应当介入为由而不予受理。由于此类案件通常伴随着集体土地承包、集体 利益分配、土地补偿款分配等纠纷出现,而这些纠纷都有具体规定,法院通常会 予以受理。在案件审理阶段,法院发现需要首先确认成员资格时,往往就会以没 有法律规定作为裁判理由,裁判驳回原告的诉讼请求。或者作出相应的判决,但 是由于标准不一,而出现裁判结果不一,许多案件陷入周而复始的循环,削弱了 司法裁判的既判力。一旦成员资格得到确认,进入到执行阶段,就需要对其他村 民已按既定分配方案获得相关利益进行重新分配,难度可想而知。

虽然法律上对成员资格没有明确规定,但是一些地方法院还是积极探索解决 思路,以法院内部指导意见或者会议纪要的形式来统一裁判尺度。陕西省高级人 民法院在2006年通过了《关于审理农村集体经济组织征地款分配纠纷案件讨论 会纪要》,该纪要确定了成员资格确认的标准为“共同生产生活+户籍+权利义务”; 天津市高级人民法院于2007年通过了《关于农村集体经济组织成员资格确认问 题的意见》,该意见则认为集体成员资格的确认应采取“户籍+共同生产生活+ 生活保障”标准;重庆市高级人民法院2009年《关于农村集体成员资格认定问 题的会议纪要》中采取了与天津市相同的做法。相关内部指导意见最大的亮点在 于开始注重对成员身份实质要素的提炼,即在诉争人员缺乏户籍这一形式要件 时,如何以实质标准确认成员身份。以上司法指导意见中的做法虽然都具有一 定的合理性,但同一问题采不同标准将导致结论千差万别,难以达到息诉服判的效果。

(二)案例统计下的司法现状

为更加深入全面地了解司法实践中相关涉及集体成员资格认定纠纷案件分 布情况以及司法实践中具体如何认定集体成员资格。本文从北大法意案例数据库 中以“侵害集体经济组织成员权益纠纷”、“承包地征收补偿费用分配纠纷”、 “土地承包经营权确认纠纷”、“土地承包经营权继承纠纷”、“宅基地使用权 纠纷”、“用益物权确认纠纷”为关键词选取了 546个裁判文书。经过梳理,本 文发现有156个案例涉及集体成员资格认定,占全部案例接近三成。下文将以这 156个案例为样本,运用数理统计分析方法展开具体分析,从中探究司法实践中 在认定农村集体经济组织成员资格方面存在的问题,为如何制定集体成员资格认 定的标准提供思路、奠定基础。

1 .诉权无保障

受理,琳平%

不受理.12E)f牛,77%

图1-1:涉及集体成员资格认定案件受理与否情况统计

在案例梳理过程中,笔者发现在涉及到集体成员资格认定时,法院有两种截 然不同的态度。一是将其归纳为争议焦点之一受理且进行实体认定,在此基础上 解决相关权益分配纠纷;二是不受理,直接驳回起诉或上诉。

图1-1反映了涉及集体成员资格认定案件在司法中的受理与否的情况。此处 的受理是指人民法院针对涉诉人员的集体成员资格进行了实体认定,并非是直接 将集体成员资格认定作为单独案由加以确定。不受理是指人民法院以集体成员资 格认定问题涉及广大农民的基本民事权利,属于村民自治范畴,人民法院处理此 类纠纷欠缺法律依据,应由有关行政主管部门处理等理由,认为相关权利人不享 有此类纠纷的诉权,不属于民事诉讼的范围而驳回起诉或上诉,从而对涉诉人员 的集体成员资格拒绝进行实体认定的一种司法活动。当然,我们从上图可以看到, 人民法院在对待此类纠纷时,法院选择受理其中的77%的案件,23%选择不受理, 这说明集体成员资格认定纠纷在法院基本能够得到实体处理是大势所趋,也符合 在现代社会里,人们将司法作为社会公平正义和解决纠纷最后一道屏障的制度设 计。然而不容忽视的是,仍有些法院否定相关当事人享有此类纠纷的诉权,认为 不应当由法院加以认定。在集体成员资格认定纠纷与日倶增的当下,这种做法显 然是不合理的。

2 .认定标准不统一

根据进行实体认定成员资格的120件案例,笔者归纳其认定标准如图1-2所

/Jn 〇

行政确认:■ 1

户口+生产、生活■^本生活来又利义务■ 1 生产、生活4与衬集体活动+权利义务+基本生活来源■ 1 生产生活+基本生活来1屑1 五十年代合作社社员及其后人+户口 ■ 1 户口4生地+主要生活地^^利义务_ 2 衬民自治_ 2 基本生活保陣》2 丧尖中国国藉4产、生活_ 2 户口4产、生活利义务》3 生产生活+基本生活来1 _ 3 户口+出生姻^ 4 户口€本生话保陣7

户口利义劳14 户口<产生活14 户口+生产、生活+基本生活保陣20

户口 42

0 5 10 15 20 25 30 35 AO 45

图1-2:司法实践中相关标准统计图

从图1-2可以看出,不同的司法机关在集体成员资格认定这一问题上存在较 多分歧,标准呈现多元化样态。包括单一“户籍”标准、“户籍+生产、生活” 标准、“户籍+权利义务”标准等共计17种之多。这一现象充分反映了目前法院 对于集体成员资格认定的标准混乱,由此带来的“同案不同判”、“同人不同命” 现象极为普遍,这对司法权威的严肃性和社会秩序的稳定性都造成不可估量的影 响。但不论如何,还是可以看出大部分法院在认定集体成员资格时不局限于一种 因素,而是在户籍、权利义务、共同生产生活、生活来源、村民自治等因素之间 进行综合考虑。这说明了法院在该问题上逐渐拋弃了“户籍一元论”的做法,转 而走向综合价值判断的理性道路上来。

三、存在的主要问题

通过分析集体成员资格认定的立法及政策现状、司法现状可以得出当前集体

成员资格认定存在以下两个重要问题:一是集体成员资格认定的标准缺乏统一性 和合理性。各标准要么难以符合集体经济组织设立目的(共同生产生活),要么 未考虑到集体土地功能变化发展趋势(经济职能强化,保障功能削弱)以及农村 人口外流问题突出,农业生产受到影响的严峻情势。二是集体成员资格认定纠纷 诉权无保障,救济渠道不畅通,司法在这一问题上发挥的作用有限,难以达到定 纷止争的效果。

(一) 集体成员资格认定标准混乱

如前所述,通过对理论、立法及司法现状的梳理,均反映了我国目前关于农 村集体经济组织成员资格的认定标准存在混乱,不统一。集体成员资格认定涉及 到多种因素的判断,不同的标准反映了不同因素在认定中的不同作用。之所以未 能达成一致意见是因为对各种因素的认识以及集体经济组织本身设置的目的理 解有误区。如大多数观点赞同运用综合分析的方法对集体成员资格加以认定,但 是缺乏对各因素之间关系的论述,亦未提出兼顾合理性和可行性的标准。笔者在 查阅大量的资料以后发现,在目前的学术界和司法界大多主张以生活保障作为认 定集体成员资格的最主要标准。该标准认识到了集体土地对于成员的生存起到了 保障作用,且以生存权高于一切突出强调这一因素在成员资格认定中的核心地 位。其实这种观点过于夸大了集体土地上的保障功能,未能充分认识到集体经济 组织设置的目的就是为了成员有稳定的共同生产生活,而不仅仅是获得土地上有 限的保障功能。

(二) 集体成员资格认定纠纷司法救济不畅通

在实际中,集体成员资格认定纠纷往往发生在集体经济组织利益分配之时, 典型的有征地补偿费分配、集体福利分配、宅基地分配。由此可见,此类纠纷的 依附性和非独立性明显。由于缺乏法律依据,当此类纠纷诉到法院时,有部分法 院会以不属于民事诉讼范围或属于村民自治范畴为由,驳回起诉或上诉。由此造 成权利人诉权得不到保障,许多情形下难以通过司法途径得到救济。由于近些年 来,因集体成员资格认定引发的纠纷愈来愈多,许多地方出现了“多数人暴政” 现象,他们大多打着村民自治的幌子侵犯相关人员的权利。如果司法不及时介入, 将会产生更多的矛盾,因此探寻在尊重村民自治前提下的司法救济就显得尤为迫 切。由此,应当明确集体成员资格认定纠纷具有可诉性,且属于民事诉讼,建议 将其作为一种独立的民事案由,为当事人行使诉权和法院司法裁判提供便利。

第二章  集体成员资格认定标准的构建

集体成员资格认定在理论界存在较大争议,主要有户籍说、法律事实说、生 活保障说和综合分析说。这些标准虽各有优势,但是都失之片面。即使综合分析 说考虑相对周全,但是这一标准并未考虑到当前农村集体经济组织的发展实际, 未能有效体现农村集体经济组织设置的初衷。因此,有必要深入思考农村集体经 济组织发展的实际状况及设置初衷,在此基础上提出较为合理的认定标准。

一、理论之争议

(一) 户籍说

户籍说认为,凡是户籍在本集体内的人员均应具有集体成员资格,若户籍不 在,即使在集体内实际生产生活,也是不能享有集体成员资格的。户籍说具有一 定的合理性。因为最初的成员(当时称为社员)与户籍之间是重合在一起的,二 者并未存在分离的状况,作为识别集体成员最佳的外观形式,就一直保留下来, 在农村社会形成了“有户口=有资格”的根深蒂固的观念。他们当时正是因为直 接参加农业合作化而成为集体经济组织的初始成员,之后的集体成员大多是初始 成员的后代,从法律事实方面看,主要是基于集体经济组织内部或者组织与组织 之间的人员出生,婚嫁、落户等法律关系变动而成为集体经济组织成员。根据当 时的规定,只有取得集体组织的户籍,才能够成为集体成员,加上当时人口流动 较少,集体成员与户籍登记的人员基本一致,不会出现太大偏差。因此,户籍标 准长期以来也成为农村的一种习惯。然而,在现在的社会环境下,单纯的户籍标 准已经难以解决由于人口流动和户籍制度放开而带来的问题。比如空挂户问题。 该学说目前已经很少有学者主张,实践中也甚少被采用。但是并不是说户籍说完 全没有可取之处,从法经济学角度来看,户籍标准是最经济的一种标准。其理由 在于户籍具有较强的可识别性且一直作为不同地域自然人享有相关权利的基础 为人们所认可,具有较强的民意基础。因此,仍应当将其作为认定因素之一。


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